简政放权是转变政府职能，建设现代化政府的重要着力点，是东北老工业基地突破体制机制障碍、实现全面振兴的治本之策。所谓简政放权，其核心就是理顺政府与市场和社会间的关系，一是实现由上到下、由中央政府向地方政府放权，通过将行政审批权力下放，提升投资审批效率；二是实现由政府向市场放权，突出市场主体地位，发挥市场在资源配置中的决定作用；三是实现由政府向社会放权，更好地发挥社会组织在社会事务管理等方面的积极作用，创造良好的社会环境。简政放权的实施是以纵向放权、横向分权精简错装在政府身上的“有形之手”，破除束缚市场主体的“无形枷锁”，从而释放企业的活力和发展动力以及全社会的创造力。
1 问题提出
改革开放以来，为了适应经济体制和社会结构转型的需要，我国进行了多轮行政体制与机构改革。2012年，党的十八大召开标志着我国新一轮行政体制改革的开始。十八大报告中明确提出，要以简政放权重构政府、企业与社会组织的管理职能体系，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。2015年至今，国家高度重视简政放权的推进落实，国务院总理李克强在推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上强调，要继续在简政放权上下功夫，放管结合、优化服务，进一步形成经济增长的内生动力，促进经济社会持续健康发展。自中共中央、国务院提出实施振兴东北等老工业基地的战略决策以来，十余年间，虽然已经收获阶段性成效，但改革也随之走向触动深层利益的艰难阶段。2016年4月，基于东北老工业基地在国家政治经济进入新常态后的发展困境，中共中央、国务院出台了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，并指出：要“进一步理顺政府和市场关系”“以建设法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府为目标，进一步推动简政放权、放管结合、优化服务”，准确把握了东北现阶段发展受阻的症结所在，明确了东北老工业基地新一轮发展振兴的前提保障。
近年来，伴随简政放权改革的强力推进，简政放权的学术研究在横向与纵向上不断得到发展。横向上，学者们将简政放权与政府职能转变、行政审批制度改革、供给侧结构性改革、经济发展和社会治理相结合，研究视角逐步拓宽，使对于简政放权的解读由一种政策信号、改革趋势，深化到经济、政治与社会发展方面。纵向上，以简政放权的内涵为起点，学者们在简政放权的作用、风险的产生与消减、制约因素、工具和推进路径等不同层面展开研究，引领改革走向法治与创新。简政放权的相关研究多为全国性宽口径研究，聚焦某个区域结合地区发展战略进行问题与对策分析的研究较少。本文以东北老工业基地为研究对象，与全面振兴东北老工业基地的发展战略相结合，就如何提升简政放权的“质”与“效”展开研究，对于当下政务营商环境恶劣、经济发展失速和社会民生问题突显的东北老工业基地而言，具有重要的现实意义。
2 东北老工业基地简政放权存在的问题
东北老工业基地要实现全面振兴，必须要理顺权力关系，实施精准协同放权。但当前东北老工业基地简政放权仍处于初级阶段，面临以下几大突出问题：
2.1 忽视需求导向降低满意度
东北老工业基地简政放权政策的出台，过度以政府部门的单方意志为主，而忽视了企业与社会的现实需要，缺乏广泛的民意基础。东北某省在简政放权专题调研和检查中发现，企业和人民群众对简政放权的感受并不明显。一位东北的企业家表示：“希望政府在‘上菜’前，能多听听我们的心里话，问问可口不可口，满意不满意”，暴露出东北老工业基地简政放权重政绩轻需求的现状。现代公共政策的制定与实施，应当首先充分了解政策对象的现实诉求，追求实现公共利益的最大化。东北老工业基地简政放权在民意征求方面存在严重缺位，在考察市场主体和社会现实需求方面存在懒政、怠政，致使简政放权政策的出台与政策对象的需求和期待之间存在一定的差距，降低了企业和人民对于简政放权的满意程度，削弱了改革的作用与实效。政府部门作为公共政策议程创立、制定与执行的责任主体，理应始终坚持需求导向和问题原则不动摇，主动问政于民，变政府“端菜”为民众“点菜”，实现公共利益的最大化。
2.2 重数量轻质量降低含金量
东北是我国受计划思维影响最为深重的地方，长期以来地方政府部门各项工作的开展过度重视数字外延，而忽视了内在质量，导致简政放权改革陷入了数字式、碎片化的低效循环。东北某省在2017年两会的政府工作报告中指出，2016年度共取消下放了356项省级职权，14个市组建了行政审批（服务）局，省（中）直40个单位422项审批事项进入省政务服务中心集中办理，审批时限压缩50%以上。简政放权的改革成果看似丰富，却有记者采访证实，取消和下放的权力集中出现在偏僻专业领域，无法真正有力释放市场和社会发展活力。并且一些地方政府只是在表面上空放行政审批权力，实际并没有发挥任何效用；还有一些地方拿“僵尸审批项目”滥竽充数，企图在数字上追求美观，而简政放权的含金量却少之又少。虽然，现阶段东北老工业基地简政放权的数量和速度都还不错，但显然目前东北老工业基地地方政府、企业和社会所关注的焦点更多地集中于简政放权“放了没有”和“放了多少”，却缺少科学的制度建构，以及对简政放权的质量与效果进行评估考量。东北老工业基地简政放权的评判标准问题突出，成为了改革错误的指挥棒，不利于改革预期目标的实现。
2.3 信息公开不足降低透明度
政务信息公开，是增强政策对象对简政放权的了解程度，强化对简政放权的外部监督的基本前提。与我国东南沿海的发达地区相比，东北老工业基地简政放权在信息公开上相对滞后，“不想公开”和“不会公开”问题突出。首先，基于传统政府行政理念的影响，东北老工业基地地方政府加强信息公开、打造透明政府的主观能动性较差，政务信息公开内容片面、公开渠道狭窄。导致了市场主体与政策间出现信息不对称，无法实现有效连接，在思想意识层面造成了简政放权之路上的“堵点”，削弱了简政放权的改革实效。东北的一位政协委员曾在会议上公开指出，“针对部分已经取消或者调整下放的审批事项，各企业并不能及时了解其中的具体情况”，从而便无法享受由改革所带来的便利与优惠。其次，东北老工业基地市场经济欠发达，在信息时代运用互联网科技建设电子政府的进程相对落后。地方政府网站等网络平台的建设与管理参差不齐，缺乏规范性，在技术层面水平较低，无力为强化信息公开提供便捷的方式与载体，制约了简政放权外部监督效用的发挥。公开透明是建设现代化政府的基本要义，东北老工业基地地方政府简政放权不想公开、不全面公开、不方便公开的做法，是现代政府服务精神、依法行政精神不佳的典型写照。
2.4 基层无力承接降低实效性
伴随权力的层层下放，基层政府管理的事项随之增多，基层公务员的工作负担逐步加重，且工作的专业化分工要求不断增强。这无疑对东北老工业基地基层公务员队伍的履职能力和人才储备带来了新的考验。长期以来，东北老工业基地基层政府对于审批行政高度依赖，公务员队伍老化，学历层次偏低，行政管理能力落后，尤其缺乏城建、规划和安监等方面的专业技术人才。这便造成了权力下放到基层后有权不会接，有权不会用的问题，简政放权在“最后一公里”面临梗阻。东北某市市长坦言，自简政放权实施以来，曾有区领导向其申请将下放至区里的行政权力重新上交。因为面对行政权力的突然增加，区内各部门工作人员并没有做出适当调整，尤其缺少某些行政审批所需要的专业人员，着实力不从心，无法保障下放至区里的行政权力得到有效承接。同时，东北老工业基地人才流失现象严重，人才存量与人才质量双线走低，加剧了简政放权基层无力承接的问题。据国家发改委第五次、第六次人口普查数据显示，2010年东北三省流出人口为400万以上，地区净流出人口180万，其中高层、管理层人才和骨干生产力量占据多数。基层政府承接是简政放权的“最后一公里”，直接关系到各项好政策能否落到实处，使企业和人民群众从简政放权改革实践中受益。东北老工业基地要提升简政放权的实效，就必须解决现任人员能力不足，先进人才吸引不来的问题。
2.5 缺乏法律保障降低推动力
东北老工业基地简政放权中，涉及行政审批权等行政权力设定和运行的法律法规，存在不合理部分，使强力推进简政放权受阻，这是当前在法治国家建设与完善过程中，全国共同面临的法律层面的难题。例如：我国《行政许可法》规定，除全国人大及其常委会、国务院、省、自治区、直辖市人大及其常委会、政府具有设定审批权的权力外，其余层级的人大及其常委会、政府及部门均不具备设定权。而此次简政放权改革，往往在市县两级政府及部门先试先改，其取消和下放的行政审批权多数既缺少上位法作为法律依据，又没有自身的立法权限作为保障，导致改革推进想得到、做不到，想时易、做时难，常常浅尝辄止、半途而废，如果硬性推进，将面临承担极大的问责性法律风险。东北某市编办副主任表示，简政放权改革实践初期，仍处于初步探索阶段，上位法是决定行政权力去与留的决定性依据，是不能逾越的法律边界。无论是在东北老工业基地，还是在深圳、天津、佛山等改革先进地区，都感到在法律法规面前步履艰难。石亚军指出：“简政放权提质增效须加速法律法规的立改废”“强力去阻，变阻为助，营造政府职能根本转变车顺路畅的依法行政环境”。
3 东北老工业基地简政放权存在问题的原因
东北老工业基地简政放权问题的产生，既有全国“三期叠加”等共性方面原因，也有其产业结构、体制机制等个性方面原因，具体分析如下：
3.1 经济发展落后
目前，东北老工业基地国有经济占据主导地位，私有经济发展受到狭制，发展空间小，实力弱，经济发展水平远落后于东南沿海地区。一方面，市场经济体制有待完善，造成了东北老工业基地地方政府对于市场主体的信任缺失，从而导致其无法全面正确认识到简政放权对于地区未来经济社会发展的重要意义，使得作为简政放权责任主体的地方政府，推进改革的动力不足；另一方面，经济发展水平的急速滑坡，使东北老工业基地无法为简政放权的提质增效提供强大的财力支持，简政放权的施政辅导与人才引进等，想得到却做不到，从而导致改革不深入不彻底。
3.2 政治生态恶劣
政治生态是相对自然生态、环境生态和经济秩序而言的一种社会政治状态，是对一个地区政治生活现状以及政治发展环境的综合反映。由于东北老工业基地进入计划经济最早而退出最晚，市场化程度较低，其政治生态受计划经济的惯性思维影响严重，相对恶劣，是造成东北老工业基地简政放权重数量轻质量、忽视需求导向、信息公开不足的重要原因之一。东北老工业基地官僚主义色彩浓厚，政绩考核的指标体系尚未全面完善，部分官员缺乏正确合理的政绩观，非理性化追求升迁，重视显绩而忽视地区发展的长远利益，使得各级地方政府总是在简政放权的数量上一味求多，而忽略了权力取消或调整下放后的效益，造成东北老工业基地简政放权陷入提“数”容易而提“质”难的局面。同时，恶劣的政治生态下东北老工业基地缺少推进政府信息公开的土壤，许多政府部门对于简政放权的相关信息不想公开、不愿公开。在互联网、大数据等信息技术不断发展的时代背景下，技术已经不再可能成为政府假以推脱的借口，东北老工业基地简政放权信息公开不足的根本原因就是在于政府思想上的迂腐陈旧，建设现代透明政府服务型政府的变革动力不足。
3.3 人才培育与引进缺位
改革迈向稳推落实的快速轨道，必须有强大的人才队伍作为支撑。东北老工业基地简政放权出现基层政府“无力承接”和“无人承接”的问题，主要是源于对基层公务员队伍人才培育与引进的缺位。长期以来，由于体制机制创新薄弱，东北老工业基地的人事与财政制度存在僵化和滞后，无论在常规工作中，还是在简政放权改革实践中，忽视了对基层行政人员业务能力的培训，以及权力下放对接前的施政辅导等，致使东北老工业基地简政放权基层无力承接现象的发生。此外，近年来东北老工业基地公务员考试录用政策的制定存在一定不合理性，东北某省2017年省级公务员全面暂停招考，关停了公务员队伍人才引进的一大重要通道。此种举措不利于公务员队伍代际之间的更替与整体能力素质的提升，如同一只无形的手，将人才无情推出去，不符合东北老工业基地振兴的长远利益，不利于基层公务员队伍服务于简政放权改革、服务于东北老工业基地能力的提升。缺乏合理的人才培育与引进政策，使东北老工业基地基层公务员队伍无论在质量上还是在存量上均存在短板，导致简政放权改革在“最后一公里”遭遇梗阻。
3.4 法治建设滞后
我国虽然正在建设法治国家，但法律的出台、修订与废止，在现实操作中难度较大，法治建设的步伐总体上落后于全面深化改革的步伐。在改革实践中，中国式改革提倡摸着石头过河，属于市场经济体制与行政体制改革先行，法治建设跟随发展变革的演进模式，不可避免地在改革进程中面临一定的法律风险，从而导致市场经济体制与行政体制改革由于法律要件的不允许，遭受阻碍。简政放权改革的推进，想得到、做不到，无法从法律法规上获得制度保障，正是源于我国法治建设的落后，已经成为制约我国市场经济发展和行政体制改革的瓶颈。要努力推动简政放权提质增效，必须要从突破瓶颈开始，全面推进法律法规的立改废，加快我国法治建设的步伐，纠正法治建设落后于经济体制与行政体制改革的现状。
4 优化东北老工业基地简政放权的策略
以简政放权的提质增效，促进东北老工业基地走向新一轮全面振兴，地方政府应当积极承担主体责任，从以下几个方面着力进行优化：
4.1 改革完善政绩考核制度
东北老工业基地地方政府政绩考核，应当突出科学发展导向，综合考察简政放权在经济、政治、文化、社会等建设中发挥的实际成效，不唯数字论英雄，坚持“多把尺子”共同作用。建立科学完善的考核评价指标体系，推动考核区分地域与层级，将简政放权的民意基础、实际效益和未来发展作为考核评价的重要内容。并且加强综合分析，辩证看待东北老工业基地各级政府简政放权工作落实的主观努力和客观条件、前任基础和现任业绩，既注重考核显绩，又注重考核打基础、利长远的潜绩。注重规范考核行为，力求简化考核程序，以考核为问责和提拔表彰提供事实依据，以问责促进地方官员严肃对待考核。充分发挥政绩考核在东北老工业基地简政放权提质增效中的激励与约束作用，帮助官员树立正确的政绩观，对东北老工业基地简政放权工作进行正确的价值引导。
4.2 构建需求信息征集通道
以构建简政放权需求信息征集通道，建立政府与政策对象间的对话机制，从而解决政策供给主体与政策对象间的信息不对称问题。实现由政策信息单向输出，到需求信息与政策信息双向交互的转变，破解东北老工业基地简政放权忽视企业和群众需求的难题。具体言之，一是在思想上要求东北老工业基地地方政府，要明确政府为市场主体服务的角色定位，主动建立信息征集通道，向企业和群众征集对于简政放权的实际需要，做好问政于民；二是在方式上要求东北老工业基地地方政府，要以便民为首要选择，追求方式与手段的灵活多样，提高信息征集与反馈的速度，方便政企互动、政民互动；三是在体制机制上要求东北老工业基地地方政府，要形成需求信息征集的常态机制，将简政放权需求信息征集常态化、制度化，借鉴发达地区的先进经验，以制度与规范为保障，为信息征集通道的常态化与长效化运行保驾护航。
4.3 做好信息公开的加法与减法
加强简政放权信息公开，既是增强市场主体对于政策的了解，充分利用好改革的优惠政策，增强经济发展活力的有效途径；又是强化公民进行外部监督，督促简政放权提质增效的外在保证。做好简政放权的信息公开，要善于在公开内容上做好加法，在公开程序上做好减法。在公开内容上做好加法，要求东北老工业基地地方政府要提升简政放权信息公开内容的全面性，明确告知改革后行政权力的行使主体与运行程序，增强企业与公民对于政策的了解和认知，推动简政放权发挥实效。在公开程序上做好减法，要求东北老工业基地地方政府要简化简政放权信息公开的流程，降低信息获取的难度，压缩信息获取的时间周期，选取大众化、便捷化的方式与渠道进行信息公开。总而言之，丰富简政放权信息公开的实质性内容，简化信息公开的程序与方式，充分发挥信息公开的政策宣传作用与外部监督作用，是东北老工业基地地方政府履职尽责的重中之重。
4.4 培育基层政府承接能力
解决东北老工业基地简政放权基层无力承接的问题，须依靠加大人才培养与引进力度，提升基层公务员的能力与素质，引领其走出改革困境。一方面，应当加强对基层公务员的施政辅导，让培训与辅导走在放权前列，确保下放的权力接得住、用得好，破解简政放权在“最后一公里”遭遇到梗阻的问题；另一方面，应当提升人才培养与引进意识，稳存量、提增量，重视人才，善待人才。可以凭借优厚的人才政策，运用编制、住房、薪酬等手段，盘活本地人才，引进专业人才，吸引人才归巢，助力解决东北老工业基地简政放权无人承接的问题。此外，东北老工业基地地方政府还应增强人力资源的合理配置能力，疏通机关、事业单位与企业间的人才流动机制，提升人才与岗位之间的适配性，从而达到优化基层公务员队伍的目的，缓解东北老工业基地简政放权基层无力承接的问题。
4.5 加快法律法规的立改废
简政放权的提质增效需要法律法规的立改废为之提供有力的制度支撑，这是东北老工业基地乃至国家层面，全面深化简政放权的应有之义。2016年5月，国务院在《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中提出，对改革涉及的法律法规的立改废问题，相关责任部门要主动与法制部门加强衔接、同步推进。首先，要解决立法之急，为行政体制改革中最为关键的市县两级政府松绑，使其率先进行的改革探索能够不受法律困惑而顺利推进。其次要对法律法规的条款进行合理性清理，并做出与深化改革要求相适应的改变和修订。同时，要坚决废除既不合法又不合理的法律法规，为简政放权提质增效清除路障，全力推进深化改革。
5 结语
东北振兴与西部大开发、中原崛起、东南沿海率先发展，共同成为支撑中华民族走向全面伟大复兴的战略构想。阶段性战略成果的取得，证明了党中央、国务院制定振兴东北战略决策的正确性。习近平总书记在长春召开的部分省区党委主要负责同志座谈会上的讲话提出，“坚决破除体制机制障碍，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制是推动东北老工业基地振兴的治本之策”，要“进一步简政放权，优化营商环境，从放活市场中找办法、找台阶、找出路”。东北振兴需要多方合力，地方政府作为责任主体，必须要增强引领与适应新常态的能力，以全面深化简政放权，营造优良营商环境，提升东北老工业基地的发展活力、内生动力和整体竞争力，走出一条质量更高、效益更好、结构更优的发展新路。
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基金项目：国家社科基金项目“治理现代化背景下县级政府‘政策转换’的实证研究”（编号：16BZZ064）的阶段性成果。
（作者系东北大学文法学院硕士研究生）
