国家级新区调研总报告

自1992年，第一个国家级新区——上海浦东新区成立至今，24年间，国务院已正式批复了18个国家级新区，其过程主要包括以浦东、滨海为代表的探索建设，以两江、兰州为代表的重点突破和以西咸、贵安、青岛西海岸为代表的全面铺开三个阶段。 各新区建设时序和发展阶段有所不同，在解决各类制约区域发展问题的方式方法上也有所区别，相互之间具备一定的可借鉴性。为进一步深入掌握当前国家级新区发展的最新情况，研究院集中组织力量赴重庆两江、陕西西咸、青岛西海岸、云南滇中、贵州贵安、成都天府、大连金普、甘肃兰州和福建福州等九个新区进行调研交流，结合其他新区的基本情况，梳理总结了当前各新区发展过程中遇到的主要问题及创新举措，并提出对滨海新区进一步发展有益的几点建议。

一、国家级新区的基本情况

经过20多年的建设发展，国家级新区在创新体制机制、带动区域发展、扩大开放合作、优化空间布局、改善民生福祉方面取得了显著地成绩，各个国家级新区在管理体制、产业发展、制度创新和区域合作等方面也形成了各自的特点。

（一）管理体制具有阶段性

从阶段性看，新区的管理体制大致经历了领导小组（开发办公室）—管委会体制（政管合一）—政府三个阶段。

初期开发建设阶段，管委会作为派出机构代表上级政府行使区内开发建设管理权限，负责规划实施、经济发展、项目建设、土地管理等经济职能，社会事务主要由所在行政区负责，能够促进初期快速发展。同时，新区的规划范围均与所在行政区范围重合，新区管委会与所在政府合署办公，实行“一套人马、两块牌子”的政管合一模式。

开发建设中后期阶段，随着城市面积扩大，人口增多，需承担更多城市建设、社会管理职能，涉及新区法律地位的问题需及时解决。为保障新区持续健康发展，经国务院批准成立一级建制政府，从法律层面赋予完整的行政管理权限。

目前，各新区行政管理体制大体有三类：一是政府型。包括浦东和滨海。二是政区合一型。包括舟山群岛新区、南沙新区、青岛西海岸新区。三是管委会型。包括两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区、金普新区、天府新区、湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、赣江新区。此外，各国家级新区均由省市主要领导担任一把手，负责新区重大决策、重大事项的指导、协调和督促落实，充分调动全省资源支持新区开发建设。

（二）产业结构以二产为主

第二产业主导型。天津滨海、广州南沙、四川天府、大连金普和青岛西海岸的第二产业占比均在60%左右，且普遍形成了高端装备制造、新能源新材料为主导的现代工业结构。甘肃兰州新区第二产业虽占比在60%左右，但主要以推动老城区蓝星集团向兰州新区搬迁为主要经济增长点，未形成现代工业结构，发展潜力和后劲明显不足。

二三产业双轮驱动型。重庆两江和浙江舟山二、三产业比重基本持平，重庆产业金融和物流产业发展较好，舟山围绕海洋经济发展的第三产业势头良好。

此外，云南滇中、贵州贵安新区已明确具体的产业发展方向和规划布局，但由于时间较短，尚未形成完整的产业体系。浦东新区以第三产业为主导，金融、商贸、信息服务为代表的服务业占地区生产总值的70%。

（三）制度创新有所突破

各新区均在自身现有的基础上，以问题为导向，在管理体制、对外开放、金融创新等方面有所突破。滨海新区成立审批局，强化服务能力。兰州新区借鉴滨海模式，建立“指挥部模式”，成立园区指挥部，实行一线办公和全程代办。西海岸新区首创“一地多用”土地综合利用模式，探索工业用地弹性出让和存量土地退出机制。甘肃兰州新区创新城市管理模式，探索社区化管理模式，成立新区城管中心采取市场化运作方式，对环卫保洁、园林绿化等全部通过外包的形式来解决，且外包对象优先考虑注册在新区的企业。浙江舟山群岛新区探索试行土地、港口岸线的统一收储、统一整理和统一供应，加强资源的统筹调控。

（四）区域合作助推发展

围绕提升区域整体竞争力，各新区积极融入国家区域发展重大战略，创新合作方式。滨海新区把握京津冀协同发展战略机遇，加强与京冀合作，促进开放型经济转型升级。陕西西咸、贵州贵安新区与省内利益相关地市和重要职能部门签署战略合作协议，建立定期沟通协商机制，共同探索“规划联审联批、项目联报联建、基础设施联建共享、环境保护联防联治、招商引资联动联促”等合作模式。贵州贵安新区与上海浦东新区签订“友好新区”合作协议，合作共建浦东（贵安）产业园。甘肃兰州新区设立“飞地经济”产业园，鼓励省内各市区在新区发展“飞地经济”，共同促进新区开发建设。广州南沙新区引导港澳企业发展高端商贸服务，推动一批港资总部及广州航运交易所落户。

二、对滨海新区的启示

在调研中发现，大部分国家级新区因批复时间较晚，虽取得了一定的成绩，形成了一定的经验，但仍存在很多不足和问题。如云南滇中新区、西咸新区和兰州新区所遇到的管理体制不顺，人员工作热情不足，产业基础薄弱，发展模式相对单一，基础设施支撑不足等问题。与其他国家级新区相比，滨海新区在经济总量、改革创新推动、产业转型升级、扩大对外开放和基础设施建设等方面均走在了前列，但其他新区的建设仍能对滨海新区产生以下几点启示。

（一）激发干部干事创业的新活力

目前，滨海新区已经进入“二次”创业阶段，其难度不小于“第一次”创业。在这个关键时刻，新区出台了《关于进一步集聚人才创新发展的若干措施》，引导各类人才到新区安家和创业。在此基础上，建议区委区政府进一步推进人事制度改革，调动广大干部的积极性，充分激发广大干部干事创业的新活力。

（二）持续推动战略性新兴产业发展

目前，各新区均反映去产能难，招商难，招到战略性新兴产业范畴的企业更难。滨海新区在战略性新兴产业的发展上具备了一定的基础，部分产业已具备一定规模，且有比较好的发展环境。在新阶段，滨海新区继续大力推进战略性新兴产业，培育新动能，为发展提供持续的支撑动力。

（三）梳理优惠政策形成发展合力

目前，两江新区的政策制定紧紧围绕其功能定位，具有政策简明、阶段推进和扶持行业突出三个显著的特点。如在财政补贴奖励政策方面，优先支持新区基础设施建设和重点产业发展。国家、天津市、新区与各功能区都出台了很多促进滨海新区发展的好政策，但这些相关政策叠加后，增加了政策复杂性和操作的难度，建议对区内现有政策进行分类别、分行业的梳理，找准不足，适度创新。

（四）探索规划公告许可制

借鉴西海岸新区“规划公告许可制”做法，推行城市建设用地“一地多用（将现行的一宗地只有一种用地性质为主体的用地管理模式，变为以建筑功能使用需求为主体的复合性用地管理模式，即在一块地上，可以同时建设多种功能的建筑物）”、规划“审批制变公告制”、工业用地弹性出让、施工弹性许可，缩短项目建设周期。

（五）推进军民融合发展

借鉴西海岸新区以古镇口为载体创建军民融合创新示范区的做法，建议：一是完善新区军民融合联席会议（政府和军方）制度，推动建立部际军政协调推进机制；二是重点引进一批军工科研院所和军工企业，集聚一批“民参军”和“军转民”企业，围绕航空航天、国产操作系统等重点领域，孵化和催生一批军民深度融合的高新技术产业；三是围绕军民科技创新共性需求，搭建军民融合知识、技术和服务创新平台，组建军民协同创新联盟，探索开展军地联合办学。

（六）创新名牌名品

以名品、名企、名牌、名家为主攻方向，学习西海岸新区经验，打造根植于本土的名牌企业，培育一批市级、国家级质量奖企业；选择有产业发展特色的茶淀镇、中塘镇、杨家泊镇等，培育一批符合新区实际的特色小镇。

（七）用好国际性活动提升新区知名度

借鉴西海岸新区通过“三大国际活动”打造对外开放新名片的做法，新区应大力提升国际生态城市论坛、东北亚和平发展论坛、中国制造业管理国际论坛等大型活动的层级和水平，将其打造成为新区新的名片，同时发挥新区产业、区位、创新等优势，策划新的国际性论坛，扩大新区影响力和知名度。

此外，借鉴重庆两江模式，创新金融手段，拓宽重大建设项目融资渠道。一是探索设立重大项目定向增发的产业投资基金，破解重大建设项目融资难题。对照重庆市在京东方增发案例中取得的经验，建议滨海新区研究设立一个用于重大建设项目定向增发为主的产业投资基金，以具有较高能级的企业为项目方，通过定向出资方式吸引重大建设项目，保证资金投入看得见、退出有渠道。二是进一步对接政策性金融机构，充分利用长期低成本信贷资源。从重庆两江新区的经验看，其能够以较低利率大规模使用各类商业银行信贷资源，特别是政策性银行和国有大型银行的信贷资源，为地区发展注入持续资金支持。建议进一步发挥作为国家战略载体的作用，强化与政策性银行和国有大型银行的合作，不断压低贷款成本。三是加强地区资产交易中心建设，为重大建设项目提供更多融资平台。更好创建滨海新区良好的金融信用环境，进一步提升产权交易所、股权交易中心等平台的水平，强化产品创新力度，推动滨海新区重大建设项目的资产证券化、非标准资产转让以及依托互联网的资产交易等方面融资取得更大进展。

作者：蒋宁（天津滨海综合发展研究院）