（湖南城市学院经济管理系，湖南益阳413000）
摘要：地方政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，绩效评估的关键是设置一套科学的评估指标体系，而价值取向是指标体系的灵魂及核心。服务型政府绩效评估指标体系应在“以人为本”的价值取向上构建，应该以“人本政绩”指标作为评价服务型政府绩效的根本尺度，同时绩效评估指标体系应遵循科学性、全面代表性、客观公正性、可操作性及经济性原则。
关键词：服务型政府；绩效评估；指标体系；价值取向；以人为本
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2011）34-0001-03
一、服务型政府绩效评估指标体系构建的价值取向
政府绩效评估指标体系的建立，是在一定价值体系的指导下进行的。评估的价值取向决定了评估指标体系的规模、深层结构及性质，它是政府绩效评估指标体系的灵魂，决定着政府绩效评估指标体系的发展方向。没有科学的评估价值取向，就不可能有科学、合理的评估指标体系，因此评估指标体系的建立必须以价值取向为基础。政府行为的价值取向决定着政府绩效评估的价值追求，服务型政府绩效评估的价值取向自然取决于服务型政府的价值追求。服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。可见，我国的服务型政府是一个将“以人为本”作为最重要的价值准则的政府，是一个将“谋求公共利益最大化”作为其行为准则的政府。“以人为本”就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民的多方面需求和实现人的全面发展。服务型政府坚持“以人为本”就是要做到尊重人、关心人、信任人、成全人、发展人，政府管理工作的出发点和归宿点是人，要一切为了人，一切服务人，一切有利于人的全面发展。
我国服务型政府的价值取向从根本上决定了我国政府绩效评估应该坚持“以人为本”的价值取向，即在政府绩效评估过程中，要把促进人的全面发展作为政府绩效评估的出发点和落脚点，不仅要关注政府的经济效率，更要体现社会效益和政治效益，明确了政府绩效评估的根本目的在于通过对政府的业绩、效能等方面的评价，促进政府管理水平和服务质量的提高，最终实现社会的公共利益。在绩效评估指标体系构建中，这种价值取向主要体现在以下几个方面：
（一）绩效评估指标的选择要以人民群众的根本利益作为出发点和落脚点
传统政府绩效评估指标重经济成果指标，轻经济质量、生态效益、民生、社会发展指标。一段时间以来，很多地方政府将经济产值和增长速度作为绩效评估中首要的，甚至是唯一的关注点，以GDP论英雄，一些地方政府甚至大搞“形象工程”和“政绩工程”，如安徽阜阳颖泉区的白宫建筑，山西临汾尧都区的“天下第一门”等。这种评估指标使得地方政府片面追求经济发展的高速度、高增长，忽视经济发展的质量和社会效益，忽视人的全面发展和社会的全面进步，忽视政府在社会管理、公共服务等方面职能的发挥。
“以人为本”的价值取向要求服务型政府绩效评估要由单纯追求效率和经济增长转为经济、社会全面、协调、可持续的发展，要把发展为了人民落实和体现在政府绩效评估实践当中，要以公众为服务对象，在发展经济的同时，要充分考虑到民众的利益需求，要根据广大人民的根本利益来设计评估指标体系及指标权重，在注重经济增长速度、质量的同时，更要注重人的全面、可持续的发展，要从效率标准转向效益标准。
（二）政府绩效评估的核心标准是社会公众需求的满足程度
“以人为本”的价值取向还要求政府绩效评估应以民众满意度作为根本的评价标准。服务型政府是根据民众的需求提供公共产品和公共服务、以满足民众需要、实现民众价值为自身价值取向的政府。政府绩效的目标与计划是否实现，实现得如何，最有发言权的是广大公众。因此要以“人本政绩”作为评价服务型政府绩效的根本尺度，要把群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成，作为评价政府工作得失的一个根本标准。
（三）尊重人民群众在服务型政府绩效评估中的主体地位
坚持“以人为本”，就要充分尊重人民群众在服务型政府绩效评估中的主体地位。政府绩效评估作为一种判断政府满足社会公众需求程度的手段，其评估的过程必然需要社会公众的参与，形成政府与社会公众的对话与互动。随着社会公众需求的不断变化及主体意识的不断增强，社会公众已经不再是公共服务的被动接受者，而成为主动参与者。因此服务型政府要用科学发展观来引领政府绩效评估，在绩效评估主体上，应改变考评主体单一，上考下、官考官、缺乏社会公众参与、缺少外考内、民考官的局面，确立以人民群众为政府绩效评估主体的宗旨。这就要求服务型政府要不断增强人民群众参与评估的意识，提高人民群众参与绩效评估的积极性、深度及广度，让人民群众充分了解政府绩效评估的意义、标准及程序，提高人民群众在绩效评估体系中的权重，尊重并科学运用人民群众的评估结果，让人民群众了解绩效评估的结果及应用情况，还要接受人民群众的监督。同时还要把民众参与政府绩效评估活动法制化、经常化、制度化。
总之，通过公众对政府的工作绩效的评价与判断，既可以非常直接地了解社会公众的需求趋向和满意程度，也可以对政府的绩效做出较为公正合理的评价，有助于转变政府官员“只对上负责不对下负责”的政绩观。
二、服务型政府绩效评估指标体系构建原则
服务型政府绩效评估指标体系的构建是一个复杂的系统工程，在指标体系构建过程中，应该遵循一定的原则：
（一）科学性原则科学合理的指标对促进评估对象的发展、提高工作效率具有极其重要的意义，因此政府绩效评估指标首先要遵循科学性原则。科学性原则是指政府绩效评估应按照科学发展观和正确政绩观的要求，体现发展的全面性、系统性、均衡性和可持续性，通过指标的设置和考核，把政府的各项工作重点引导到经济社会共同发展、人与自然和谐发展、打造满意政府的统一目标上来。科学性原则要求服务型政府在设计绩效指标体系时必须坚持科学发展观的思想，既要有经济增长的指标，也要有社会、人文、环境方面的指标；既要有定量指标，也要包括定性指标。只有科学的绩效评估指标才能对服务型政府的绩效做出全面、科学、客观的评价，才能引导政府的工作重心真正向提高人民生活质量、增强政府公共服务能力的方向发展，才能真正体现服务型政府的服务性。
（二）全面性与代表性原则全面性原则是指绩效评估指标体系覆盖面要广，要综合地反映政府绩效的各个构成因素，要全面、系统地反映政府绩效的数量及质量，不能只侧重于某一些方面。某一重要领域指标的缺失，会在理论上影响评估体系的科学性和合理性，在实践中使有关部门不重视该项工作，产生消极的后果。如目前我国一些地方政府片面追求GDP增长等一些经济层面的硬指标，而忽视社会公平、居民生活质量等软指标，搞GDP崇拜，甚至一些地方大搞“形象工程”，不顾长远利益，忽视基础设施、教育文化的发展，不注重环境治理，造成资源的极大浪费和生态环境的严重破坏，损害了经济长久持续的发展。这种绩效评估指标体系不仅没有引导政府把工作重心放到提高人民群众的生活质量和社会满意度上，还严重破坏了政府在民众心目中的形象。因此服务型政府绩效评估指标不能以单纯的经济指标为主，不能过多地强调经济总量的增长，应从多角度、多方位全面设计。既要有经济增长指标，又要有社会、人文和环境指标；既要有定量指标，又要有定性指标；既要关注效率，又要关注价值。否则就可能出现“数字出官、官出数字”等弄虚作假的现象。
然而政府绩效评估是一个涉及许多因素的复杂的社会活动，要设计一个面面俱到的评估指标体系来完满地描述政府的工作绩效也是不可能的，因此只能抓住主要因素，忽略一些次要因素，即指标要有足够的代表性。所谓代表性是指在描述政府绩效的诸多指标中我们只能选择那些对政府绩效影响程度比较大的、比较重要的指标。尽量做到评估指标信息少重复、相对独立，力求精简。这样的指标体系对政府绩效的不同方面、不同维度进行衡量，既做到了通观全局，又突出了重点。
（三）客观公正性原则政府绩效评估工作是对客观存在的政府绩效的主观反映和认识，要做到得出的结论与认识对象的本质相一致，就必须要“实事求是”、“客观公正”，这是评估工作总的原则和要求。然而目前一些地方政府在上级部门指标压力和“赶超先进”的口号下，其绩效指标的设定、评估都围绕着“赶超”这个中心，指标设定追求单纯的数字任务，与当地实际和民众需求严重脱节，导致政府很多工作最终不可能达到预期目的。为此，许多地方政府弄虚作假、虚报数据、欺上瞒下，严重背离了绩效评估客观实在的本质要求。
服务型政府绩效评估指标的确定必须采取谨慎的态度，从政府管理工作的实际情况出发，实事求是，客观公正。因此在评估中要以事实为依据，让事实和数据说话，不能带有个人主观偏见，不能用权威或个人判断来左右，更不能任意歪曲事实，应该用统一的、标准化的尺度来进行衡量。同时为了保证评价指标客观公正，要尽量减少主观性评价、增加客观性指标，且要做到定性指标充分体现民意、定量指标如实反映业绩。
（四）可操作性原则政府绩效评估体系应具有实际意义，因此在满足评估目的需要的前提下，应从我国的实际情况出发，充分考虑指标的可获得性，指标体系要避免过于繁琐，指标含义要明确，指标体系所涉及的数据资料要便于收集；同时绩效评估指标本身要具有可测性，可用操作化的语言进行描述，所规定的内容可以运用现有的测量工具获得明确结论。为了增强指标的客观性和可操作性，服务型政府可以借鉴企业绩效评估的方法，按照指标的重要性量化指标，即赋予指标不同的权重。对于定量指标，应通过数据计算，得出相应的权重，并赋以一定的分值，从而加以量化。对于定性指标，也应该设定不同的等级来进行量化衡量。而且，要以定量指标为主，以定性指标为辅，从而提高整个指标体系的信度。这样的绩效评估指标体系才具有较强的可操作性，才能真正发挥其对政府管理引导、评估和分析比较的功能。
（五）经济性原则
经济性原则要求在设置评估指标体系时，要从实际出发，防止事无巨细，指标过于繁杂，评估成本过高，超出现实的承受能力，应该选择最经济的资料来源渠道与成本最低的资料搜集方式，降低评估成本，提高评估效益。
三、结语
总之，服务型政府的绩效评估指标体系在构建时应以“以人为本”为价值取向，并遵循相关的原则，这样才能使构建的指标体系符合科学发展观的要求，才能对服务型政府的绩效作出科学、客观、全面的评价，才能引导服务型政府的工作向提高人们生活质量、满足人们公共需求的方向发展。
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基金项目：湖南省情与决策咨询研究课题（项目编号：201011BZZ74）;湖南省教育厅立项课题（项目编号：11C0259）。
作者简介:冯志艳（1978-）,女，内蒙古赤峰人，湖南城市学院管理系讲师，硕士，研究方向：财务管理与绩效管理。
（责任编辑：王书柏）
