旧城改造项目利益相关者差异化管理研究

基于冲突理论中对冲突产生的原因归结为个体之间相互依赖和彼此间的差异性，分析利益相关者的差异性成为利益相关者管理的基础，应按照利益相关者关系结构匹配危机策略。

1　旧城改造项目各阶段参与的利益相关者

基于利益相关者的相关研究成果，结合旧城改造项目模式及实施过程，项目各阶段主要利益相关者可归纳为：项目高层政府、项目所在地政府、建设单位、土地整理征收单位、被拆迁居民及单位、一级开发单位（基础设施）、二级开发公司、街道居委会、贷款机构、建设管理单位、施工单位、咨询服务机构、特殊群体、周边社区、新闻媒体等。

2　项目各阶段利益相关者的利益诉求

表1　旧城改造利益相关者的主要诉求

3　主要利益冲突

利益冲突一般分为两种：对抗性和非对抗性。旧城改造项目的利益冲突多为非对抗性的，土地出让带来的利润、拆迁安置产生的矛盾以及利益诉求与规划整体性的矛盾是利益冲突的最主要体现。

3.1　政府

获得较高的土地出让金、项目的建设获得的税收、在合理的范围内尽可能满足居民诉求的拆迁补偿、居民对于拆迁工作的配合度高、项目能达到预期目标，项目整体规划有利于城市发展和经济增长，有效改善城市环境。

3.2　被拆迁居民

尽可能多的获得拆迁资金补偿，获得地段、交通条件好的安置房、生活条件改善、较完善的基础配套设施，享受其他补偿政策。

3.3　开发商

获得较低的土地价格，获得更多的优惠政策、降低税收等费用，通过建筑密度、容积率等提高开发利润，降低开发成本。

3.4　工程承包商等项目执行者

为了谋求更多的利润会增加工程量、缩短工期、降低工程质量、提供质次价高的设备（材料）。

4　对策措施

旧城改造项目起决定作用的两个重要的利益相关者高层政府和建设单位，一个是决定项目性质的决策者，一个是负责项目实施的管理者，作为项目的核心与其他利益相关者存在不同的联系和利益关系，他们二者的行为将直接影响项目的成败。

下文以高层政府和建设单位的角度，针对旧城改造项目其他的利益相关者的利益诉求，提出协调机制和差异化的管理措施。

4.1　政府角度

高层政府作为项目的决策者、主导者、监督者和协调者，决定着旧城改造项目规划、范围、融资方式等等，作为项目的决策层，虽然不直接参与项目的实施，但政府的引导、监督和协调也至关重要。

4.1.1　针对直接的利益相关者对策措施

（1）加强公众参与，构建良好利益表达渠道。被拆迁居民作为项目的弱势群体，认为在项目中为被安排被主宰的地位，因信息出现不对称导致结果不匹配，容易使不良情绪激化，最终导致矛盾升级。因此，在做好宣传工作的同时，应注重公众参与和信息公开透明，从项目前期建立公众与项目的联系，掌握项目区居民的基本生活情况及拆迁补偿工作的要求和希望，建立良好的沟通和反馈机制对提高居民的配合度具有促进作用。

（2）完善信访制度。居民表达意愿首先考虑的方式为信访，信访处理和反馈的不及时，居民唯一的反应渠道受阻，将容易将问题激化引发直接冲突。此外政府对群众信访的关注度和信访工作执行力更为关键，应建立与项目对应的信访处理机制，确保居民的合法诉求能在第一时间得到满足。

（3）建立合理的利益协商机制。建立协商规则明确化、程序透明化的协商制度，考虑在项目决策过程中房屋征收补偿方案的确定引入听证会制度，将被拆迁方的参与度前置，可以改善拆迁者由于在拆迁过程中处于被动而产生的抵触情绪和对抗态度。

多元化协调方式，降低与群众沟通协调的距离，提高沟通协调效率，增加基层组织如居委会、街道等与居民的协调沟通工作；加大基层组织对于项目的信息宣传等工作。

4.1.2　针对主要利益相关者

对于项目建设的主要利益相关者建设单位、土地整理征收单位及开发商，他们直接参与旧城改造项目的实施，或是旧城改造项目组织和管理主体。他们不仅与项目有着利益联系，也在项目资金、进度、质量等方面产生着重要影响。

（1）建立合作伙伴关系。在旧城改造项目中政府、建设单位、开发单位、咨询单位等主体间建立合作互信和双赢的关系。在鼓励民营资本注入的同时，要控制资本的盈利需求，特别是在政府、开发商的利益博弈中，政府应在一级土地开发中扮演主导角色，在二级土地开发中扮演次要角色，并组织建设部门结合公众参与机制把前期规划设计工作做好，不但与区域功能相匹配，更注重外观形态，与周边环境的协调。

（2）政府从利益分配者向协调监督管理者的角色转变。妥善处理不同利益主体之间的关系，完善市场准入制度，补偿安置政策等，以确保政策的有效实施，有效维护政策的公信力。政府应将自身角色转变为拆迁过程的协调与管理者，市场经济中市场自身不能调节的，政府应采用宏观手段进行引导协调，减少不公平的情况，纠正和弥补市场的不足。

（3）建立项目的利益协调考核评价制度。完善利益协调监督机制，将监督的结果与相关政府部门的绩效考评结合在一起。建立全过程跟踪评价制度，组建专门的考核评价组对项目相关协调责任人在处理利益冲突问题应对准备，处理态度、协调措施等情况进行跟踪评价，同时作为项目后评价的内容之一，有助于提高相关利益协调管理水平和方法建设。

4.1.3　针对边缘化利益群体

新闻媒体与旧城改造项目无直接联系，但这一群体行为和态度会对项目产生一定的影响。主动借助新闻媒体，充分发挥宣传作用，从项目规划、房屋征收到项目实施将项目相关程序、方案及时公布，形成正向的舆论引导。

4.2　建设单位角度

建设单位是项目的投资人，是项目的组织者、实施者，其行为直接决定项目的进度和质量。作为旧城改造项目的牵头者要面对各方关系复杂，处理协调事项繁多，有针对性的关注项目利益相关者，采取差异化的措施处理之间的关系和协调问题十分重要。

（1）对于项目的关键利益相关者—项目的决策者政府，建设单位应充分重视、理解其对项目的态度和要求，建立汇报和报告制度，保持与政府的良好沟通，了解其对管理工作的意见和要求。以会议或专报、简报等形式定期将项目进展、存在问题、需协调事项等向政府及时汇报，寻求支持和解决协调，使问题得到圆满解决，保证相关工作的顺利开展。

（2）对于项目实施的重要参与方，土地整理征收单位、开发商和建设主管单位等。建设单位作为项目的投资人和总牵头人，应建立沟通协调机制，明确各利益相关者的工作职责、掌握工作进展、关注期望诉求、协调处理项目过程中有关问题。

（3）对于涉及拆迁居民的意见需求应充分重视，在项目实施过程中，关注拆迁居民前期调查情况，充分考虑被拆迁人的需求和意愿，认真做好社会稳定风险评估并制定相应措施，组织协调相关部门处理好规划、建设、拆迁补偿等相关工作，确保相应工作顺利推进。

（4）对于项目参与度较低但影响较大，决定着项目的资金来源的银行，应关注政策性银行的贷款要求，如信誉能力、偿还能力、项目收益等，配合银行提供相关资料或考察，争取获得更多的资金支持。

（5）对于新闻媒体和周边社区，关注相关舆论对项目的讨论和评价，发现不属实的负面舆论导向应及时进行舆情处理，同时将项目进度情况以新闻等形式向社会告知。关注周边居民对项目实施的态度，对于相邻未纳入项目实施范围的应协调有关部门做好社区居民的解释工作，同时将区域未来规划等情况选择适当的方式公布，避免由于信息不对称导致虚假信息对社会的负面影响。

5　结语

本文在对旧城改造项目利益相关者主要利益诉求和冲突点的分析基础上，以项目决策者政府和项目实施者建设单位两个角度，提出利益相关者管理的差异化对策措施，在对此类具有特殊性和复杂性的项目管理过程中，有助于提高项目管理效率，降低项目风险。

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收稿日期：2018-04-17

作者简介：孟晶晶（1986-）女，天津人，天津国际工程咨询公司工程师，研究方向：工程管理。